松岭区国土空间总体规划

（2020-2035年）

编制工作实施方案

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）的有关要求，按照《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）以及《黑龙江省自然资源厅关于全面开展全省国土空间规划工作的通知》（黑自然资函〔2019〕291 号）的具体部署，为落实主体功能区战略和制度，科学制定松岭区国土空间规划，建立健全“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施，提升全区国土空间治理能力和效率，结合大兴安岭地区实际，制定本方案。

区级国土空间规划是对一定时期内区域国土空间开发保护格局的统筹部署，是区域空间发展的行动指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是促进城乡区域协调发展的重要手段，是规范开发建设活动秩序、实施国土空间用途管制和编制乡镇等下层次国土空间规划及详细规划和专项规划的基本依据。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，统筹全区国土空间开发与保护“一盘棋”。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，强化底线约束，推动经济高质量发展。加快构建以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，依托国土空间基础信息平台实施国土空间监测预警和绩效考核机制，明确向下一级国土空间总体规划传导的主要管控要求，全面提升大兴安岭地区国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

（二）基本原则

1.生态优先，绿色发展。坚持生态保护优先，严守国土空间安全底线，构建绿色屏障，保障国家生态安全，促进经济增长和社会发展方式转变，推动实现绿色发展，促进人与自然和谐共生。

2.统筹规划，协调发展。以主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，上下联动、统筹规划，绘制全域全要素的“一本规划、一张蓝图”，发挥国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用。

3.以人为本，高质量发展。以人民为中心，坚持民生福祉优先，满足人民群众对美好生活的向往，提升基础设施和公共服务水平，防范自然灾害，改善人居环境，提高宜居水平，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

4.因地制宜，突出特色。立足大兴安岭地区实际，充分结合地理区位、历史文化、民俗风情、特色资源等区域特点，因地制宜制定差别化的国土开发与空间布局引导策略，进一步突出松岭区特色，促进差别化发展。

5.专家领衔，部门合作。充分发挥专家在规划编制中的重要作用，广泛汇聚国内、省内专家智慧，科学决策，提升规划编制成果的合理性和实用性；坚持开门编规划，广泛征求地方和相关部门意见，加强部门沟通协调，强化规划的指导和约束作用。

（三）总体目标

统筹安排松岭区国土空间保护、开发、利用、整治任务，严控国土空间开发强度，调整优化空间结构，科学划定“三区三线”：严守环境保护底线，确定绿色生态保护空间；坚守耕地保护红线，划定现代农业生产空间；遵循城镇化发展规律，安排高效宜居城镇发展空间。促进生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度，建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局。发挥国土空间规划的统领作用，统筹人口、生态、产业、资源、文化等各类要素空间布局，绘制布局合理、集约高效、支撑得力、协调持续的现代化新松岭发展蓝图。

二、主要工作任务

在统一规划基础、统一“双评价”的基础上，明确松岭区国土空间战略与目标、优化引导国土空间格局、确定综合整治和生态保护修复任务、制定国土空间用途管制规则、提出区域协调发展要求、构建规划保障支撑体系、建立规划实施保障机制。具体任务如下：

1.统一规划基础。一是统一规划范围，规划范围为松岭区行政辖区内全部土地（含林场）；二是统一规划期限，以2019年为基期年，2035年为目标年，展望到2050年；三是统一用地分类，按照国家或省的国土空间规划用地分类标准进行（标准制定中）；四是统一规划基础数据，统一采用第三次全国国土调查数据作为现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，形成国土空间规划基础数据库，制作统一的国土空间基础现状底图；五是统一目标指标，综合各类空间性规划核心管控要求，科学设定国土空间规划指标体系；六是统一管控分区，以“三区三线”为基础，整合形成协调一致的国土空间管控分区。

2.开展基础分析与评价。总结历年人口、国土空间开发保护的变化趋势、演变规律以及空间集聚分布特点，着重分析人口变化、经济社会发展与国土空间开发保护的内在联系，进一步梳理松岭区国土空间开发保护存在的问题，深入剖析问题产生的根源，并提出解决策略。构建多要素综合评价指标体系，开展资源环境承载力评价，明确资源环境短板和比较优势。以资源环境承载能力评价结果为基础，构建综合评价指标体系，开展国土空间开发适宜性评价，划分生态保护、农业生产、建设开发适宜分区和等级，为三类空间划定奠定基础。

3.明确空间战略与目标。落实国家“五位一体”、“四个全面”的总体要求，准确把握松岭区国土空间开发保护面临的主要形势，找准松岭在全省、全大兴安岭地区国土空间格局中的定位，明确新时代松岭区域发展总体战略，围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协调建设、公共服务设施统筹配置、产业发展布局重大安全风险联防联控等方面要求，科学拟定松岭区未来国土空间保护开发利用的战略目标与发展愿景。

4.优化引导国土空间格局。依托资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价，以国土生态敏感性、生态服务及自然与人文景观保护重要性评价为基础，科学划定以生态用地为主体的生态保护空间；以黑土地保护利用为基础，统筹林、园、牧、渔等各类农业用地，结合农业现代化、农村新产业新业态以及乡村振兴新要求，科学落实以农业生产和农村生活为主体的农业发展空间。按照区域协调、要素聚集、产业匹配的目标要求，提升城镇人居环境品质，科学确定以城镇和产业建设为主体的城镇发展空间。协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线落地，统筹优化城镇、农业、生态格局。

5.确定生态修复和综合整治任务。根据生态文明建设的战略部署，遵循山水林田湖草生命共同体的理念，坚持自然恢复为主，注重统筹地上地下、城乡空间以及流域上下游，明确生态保护修复的目标、任务、重点区域和重大工程，制定具体行动计划和进度安排。运用城乡建设用地增减挂钩、增存挂钩、城镇低效用地再开发、耕地占补平衡机制，实施城市有机更新和乡村全域整治，修复国土空间景观风貌，实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。

6.制定国土空间用途管制规则。研究全域全类型、不同层级尺度的国土空间转用审批制度，从严控制各类建设占用自然生态空间。明确用途分区指引，制定分区差异化用途转换规则，探索分区准入机制，推动管制手段向刚性和弹性有机结合转变。

7.提出区域协调发展要求。强化区域协调发展，提出广域空间和市际、重点地区协调发展要求和措施，包括大兴安岭地区交界地区和重点地区产业协同发展、基础设施共建共享、跨区域生态廊道共治共保、资源能源统筹利用等。

8.构建规划保障支撑体系。根据生态文明建设对自然资源产权制度、总量管理、有偿使用、生态补偿、全面节约等制度完善的要求，对土地、水、森林、草地、非能源矿产等重要资源的保护和开发利用做出安排，明确目标、时序、总量、布局、结构、强度等，提出重大工程和重点项目安排。分析煤炭等重要能源资源以及太阳能、风能、地热等新型能源利用现状，在客观评价能源支撑保障能力的基础上，优化能源系统，明确能源网络布局，提出重点项目安排。分析评价交通、水利、电力、环保等设施的支撑和保障能力，研究城镇发展趋势、人口集聚和产业发展对重大基础设施的需求，提升基础设施服务能力，促进基础设施布局优化和市内市外共建共享，提出重点项目安排。分析评估防灾减灾现状和问题，完善灾害预警网络，开展灾害风险评估和隐患排查，提出灾害防治重点区域，明确防灾减灾骨干工程。

9.建立规划实施保障机制。优化主体功能战略布局，根据不同主体功能定位，制定差异化的指标体系、配套政策和考核机制。建立规划纵向传递和横向传导的管控机制，提出与各专项规划相衔接的管控要求，提出下层次规划编制指引要求。明确三条控制线在下层次规划中的划定任务，细化三条控制线管控细则，严格空间准入、用途转换，实现分级分类管控。完善自然资源资产产权、自然生态空间用途管制、国土空间开发保护等制度。依托国土空间基础信息平台，建立国土空间规划监测评估预警管理系统，完善规划实施动态监测和评估机制，健全国土空间开发保护利用监测体系，完善监测指标和网络。

三、进度安排

（一）第一阶段：基础数据资料收集与处理阶段（2020年10月底前）

10月20日，发放调研资料清单，请区领导组织协调松岭区各相关部门积极准备调研资料，并于10月28日前按照指定邮箱提交上传电子资料；10月28日后，在松岭区召开国土空间总体规划动员会；与相关部门进行座谈（座谈内容详见座谈计划及提纲，并与调研资料清单一同下发至各相关部门，以便各部门提前准备座谈内容）；实地调研，发放市民问卷，拍摄街景视频。收集整理各部门反馈资料，对于资料提供不完善的部门进行补充调研。

后期整理全区及其相邻区域的地理信息、经济、社会、人口等资料，省市级主体功能区规划、专项规划、土地利用总体规划、环境保护规划等资料；完成各类空间基础数据坐标转换、格式转换等，按照自然资源部印发的国土空间规划编制规程、相关技术标准要求，完成基础数据统一，编制国土空间规划工作底图。

（二）第二阶段：开展基础评价和专题研究阶段

利用国土空间规划工作底图数据，构建资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价体系，并开展基础评价。评价过程以定量为主、定性为辅，形成双评价成果。同时制定松岭区国土空间规划底图编制的技术路线与方法，与自然资源主管部门进行评价结果初步确认。

就松岭区国土空间规划底图编制的技术路线与方法、基础评价结果对接上级相关主管部门，进行意见征求。根据上级相关主管部门提出的意见和建议进行修改和完善。

（三）第三阶段：编制国土空间总体规划阶段

完成空间规划框架、重大问题研究、城市发展方向、战略规划研究，合理确定发展定位与国土空间开发保护目标与战略、明确区域协同发展的目标与战略、优化国土空间格局、加强资源保护与利用研究、城镇发展重点地区空间布局、构建综合交通体系、安全韧性与市政基础设施、国土综合整治与生态修复等初步方案，及相关专题研究并汇报。